L'évaluation de l'enseignement supérieur
comme contrôle des politiques sociales
dans les pays périphériques

Introduction

A partir du perfectionnement des mouvements de déréglementation et de privatisation qui sont à la base du projet néo-libéral de sociabilité, de profonds changements dans les rapports entre l'État - dans son sens de bureaucratie étatique - et la société s'explicitent dans le monde entier ; non plus comme une prétention, ou la projection d'une stratégie pour l'avenir, mais comme un projet, avec des caractéristiques palpables dans les formations sociales concrètes, de façon à remplir son objectif primordial : la conservation du capitalisme. Changements qui établissent aussi un consensus autour de réponses qui ont pour but de justifier et de dépasser les conséquences négatives des politiques de “régulations mises en place dans les dernières trente années, à travers les réformes pour le développement” (Melo, 2004), pour tous les pays du monde, et cela de façon différenciée et, aussi, des rythmes variés pour les pays centraux et les pays périphériques.

Suivant le mouvement d´approfondissement et consolidation du projet de sociabilité néo-liberal depuis les dernières années de la décennie 1990, quelques fonctions liées au management du développement et du sous-développement réapparaissent dans le scénario de la conduction des politiques nationales, surtout de nos politiques sociales, diversifiées selon le pays, et apportant au scénario des discussions sociologiques, économiques et philosophiques, une nouvelle fois, les questions du développement. Au Brésil - pays qui appartient à la région politique dénommée par la Banque Mondiale (BM) et par le Fonds Monétaire International (FMI) “Amérique Latine et Caraïbe” - de telles questions dépassent - c'est à dire, prennent de nouvelles conditions historiques - les questions qui ont étés produites par le développement (desenvolvimentismo) des années 1960 et 1970, sous de nouvelles déterminations, réapparaissent avec des caractéristiques distinctes

À partir de 2003 le gouvernement de coalition de centre-gauche du président Lula donne de nouvelles directions au projet néo-libéral, ajoutant les changements que les conditions historiques du nouveau siècle exigeaient, essayant de répondre à une question qui commençait à tourmenter l'opinion publique des pays centraux, et, aussi, devenait une épigraphe pour les agences internationales prêteuses d'argent : pour quoi, depuis tant d'années d'aide et d'emprunts, depuis la consolidation de la globalisation capitaliste, les pays périphériques demeuraient pauvres? Avec cette question venait la crainte qu'une réponse aussi globalisante de résistance au capitalisme puisse être en articulation dans plusieurs parties du monde.

Les changements dans la bureaucratie de État, mélangés avec les modifications du tissu social, des relations sociales de production, n'ont pas été reçus comme une stratégie centrale dans la modification de la nature du capitalisme, mais juste le contraire : le projet néolibéral change de l'intérieur au début du XXI^ème siècle, pour se maintenir hégémonique.

Au Brésil, ce projet conservateur a aussi pris sur soi les transformations du concept d'État : minimal, mais gestionnaire des compensations, des politiques, préoccupé de la pacification sociale, la gestion des possibles conflits sociaux dus à la persistance de la pauvreté car, si dans les années 1990 les documents du BM et du FMI parlaient encore de éradication de la pauvreté, aujourd'hui ils se perfectionnent en montrant aux pays périphériques comment alléger la pauvreté et la misère (Melo, 2006), et cela avec ses propres programmes d'aide et d'emprunts.

Le concept de “développement soutenable”, plein des significations qui montrent son origine comme un concept de classe sociale qui prétend rester dominante et directrice, est construit comme idée centrale dans l'orientation des politiques pour les pays périphériques. A partir du point de vue des pays capitalistes centraux, les pays périphériques en raison de leur incapacité de croissance stable et indépendante, auraient établi une relation de dépendance structurale, divisant le monde entre “pays centraux” : “donateurs, pays du nord développés” et “pays pauvres” : “emprunteurs”, “pays sous-développés”, et cela dans un sens très clair de responsabilisation directe des pays périphériques pour les malheurs apportés par l'incapacité du management de ses ressources matérielles et de ses précaires ressources humaines (BM, 2002).

Le concept de soutenabilité assumé par le projet conservateur au début du XXI° siècle a les directions suivantes :

a) Une préoccupation, apparue dans les années 1990, par les agences financières du capitalisme international, avec l'incorporation des demandes des mouvements pour l´environnement dans tout le monde et l'augmentation de ses idées;

b) La responsabilisation directe, individuelle et collective des pays périphériques, avec le management de ses nécessités matérielles et sociales, en cherchant toujours à montrer l'origine et la permanence de la pauvreté comme un choix mal fait dans les décisions par rapport au management des ressources, a décades produits, par les pays dits “donateurs” et prêtés aux pays périphériques;

c) L'argument de l'incapacité des pays périphériques à produire des connaissance, des solutions scientifiques créatives et innovatrices vis-à-vis de ses problèmes spécifiques de croissance;

d) L'argument de l'incapacité administrative entraîne aussi l'argument de l'incapacité de gérer les conflits sociaux provoqués par les réformes et les régulations des décennies passées. Les pays périphériques sont appelés à s'investir dans des stratégies de formation de consensus à partir d'un approfondissement et d'une incorporation des instruments de la démocratie, lesquels devraient traverser tous les niveaux des politiques publiques, et surtout des politiques sociales. Le projet conservateur voit la démocratie comme le meilleur système pour maintenir stables les conflits sociaux, et cela à partir de sa légitimation législative et de l'illusion de participation présent dans plusieurs dimensions du quotidien.

e) L'argument selon lequel la production de science et de technologie exige une destination intense et permanente de ressources, et que les pays périphériques doivent d´abord résoudre le problème de la pauvreté et de l'inclusion sociale. Dû à cela, son investissement en production de connaissance devrait se restreindre à la production d'innovation, au détriment de la création.

Finalement, en guise de systématisation, par rapport à la construction des caractéristiques du bloc historique hégémonique actuel, nous proposons deux questions : ce que les pays centraux attendent et ce qu'ils n'attendent pas des pays périphériques.

Les pays centraux attendent que les pays périphériques s'investissent fortement en stratégies d'accountability, de prestation de comptes, associés à la régulation fiscale et à la construction d'une ambiance favorable à ses investissements financiers et de production. Au Brésil, les directives les plus générales du Programme, récemment créé, d'Accélération de la Croissance (PAC), de l'actuelle Administration gouvernementale, cherchent à remplir ce rôle : d'État gérant, la bureaucratie de l'État passé, devient, peu à peu un État actionniste (Brésil, 2007). Ce rôle est semblable au rôle de n'importe quel individu qui soit propriétaire de n'importe quel genre d'action des entreprises publiques. Associé au mouvement de responsabilisation du citoyen pour le bien être social (Neves, 2006), nous avons aussi la dé-responsabilisation de l'État auprès du public. L'unique intérêt de l'État c'est la création d'une ambiance favorable à la production de profits. Nous avons un retour au laissez-faire, dans une version encore plus cruelle, dans les pays périphériques, lesquels ont des situations de profonde négation des droits humains.

Une des actions du management progressive est l'approfondissement des mécanismes d'administration démocratique pour suivre les investissement locales des projets et programmes des agences prêteuses ; il faut remarquer que la détermination des accords producteurs de telles projets et programmes se fait de façon de plus en plus centralisée et lointaine des demandes des sujets qui iront les accomplir. Le redimensionnement de la participation de la société civile contient la stimulation de l'accountability de façon restreinte, c´est-à-dire comme fiscalisation de l'utilisation des ressources et pas comme contrôle social des politiques publiques.

Aussi, même les programmes des projets sociaux, d'inclusion sociale, de reprise des valeurs culturales, et les politiques éducationnelles dans son ensemble, n'ont pas étés conçues pour devenir des politiques stables de longue durée. Donc, elles apparaissent dans le Ministère de l'Éducation (MEC) et dans les systèmes des États et des communes comme des programmes fragmentés, avec des origines dans des secrétariats différentes et que n'ont pas étés pensées de façon intégrée. Cela produit une compétition intense dans le Ministère de l'Education, surtout vis-à-vis de la justification de la destination des ressources publiques de l'Union et les contre-parties des gouvernement des États et des communes.

Par rapport à l'enseignement supérieur, en plus d'être focalisé dans l'innovation, au sens même de l'adaptation et l'utilisation de la science et des technologies créés dans les pays centraux, ayant pour but de résoudre les problèmes des pays périphériques, en préjudice de la création de science et technologie propre, les pays périphériques doivent aussi investir dans une meilleure gestion, inclusivement avec suggestions de contrôle de l'utilisation des ressources publiques à partir d'une rigide politique de régulation de l'accomplissement, performance, par production. Et tout cela en provoquant, dans les institutions de l'enseignement supérieur, la compétition pour l'argent fédéral, des États et des communes de diverses sources (Johnstone, 2002).

L'inséparabilité entre enseignement, recherche et extension, base de l'autonomie et du concept de l'université au Brésil, est aussi mise en question et, même, notre Regime Jurídico Único est montre comme une preuve de la mauvaise utilisation des ressources publiques (BM, 2002).

La nouvelle administration des politiques publiques au Brésil, qui est en train de se réaliser dans le sillage de réformes que le projet néolibéral a institué dans le monde, contribuant à sa libéralisation et dérégulation et aussi à la focalisation des politiques éducatives. Cette politique réserve à l'enseignement supérieur le rôle de formateur de la petite bourgeoisie et, aussi, d'une partie de la classe ouvrière pour gérer les nouvelles reformes, en les incluant massivement dans les universités et écoles supérieures; aussi l'université a le rôle producteur des services et marchandises de connaissance pour l'innovation. Donc, pour la banque mondiale la réalisation de ces deux rôles distincts exigerait, nécessairement, de re-penser, au Brésil, l'indis­socialisation entre l'enseignement, la recherche et l'extension (Melo, 2006:142-142).

D'un autre point de vue, ce qu'on n'attends pas des pays périphériques, du point de vue conservateur, c'est un stimulus des politiques de bien-être-social. La BM (2002) aussi abomine les politiques qui contribuent à l'intégration des secteurs comme assainissement et santé, éducation et santé, assistance sociale et santé, et aussi les politiques qui obligent à un investissement publique stable, durable et populaire, car eux n'ont pas une vision du marché, du retour des profits et de l´efficace des connaissances dans la production de services et marchandises, et, c´est cela, cette discussion qui est au centre de la réforme de l´enseignent supérieur brésilien.

La réforme de l'enseignement supérieur au Brésil, qui se fait en même temps que les changements dans les normes du management des entreprises imposés aux entreprises privés et organismes publics, à partir de la consolidation du projet de sociabilité de la nouvelle social-démocratie, peu à peu de de façon fragmentée, oblige tout le système à s'adapter aux changements.

En d'autres mots, est en cours au Brésil un processus de centralisation des décisions, d'extrême régulation, et de contrôle. L'argument central est de donner une plus grande efficience et efficacité au fonctionnement de l'enseignement supérieur brésilien, ayant pour but le transformer en un élément stratégique du “ développement soutenable”, associé à l'imposition de plusieurs versions du pré-projet de réforme, et aussi avec les décrets et procédures qui de façon subtile opèrent des modifications dans notre éducation supérieure.

Cela nous amène à demander directement : quel est le rôle que l'évaluation institutionnelle de l'enseignement supérieur a dans la consolidation du projet de la nouvelle social-démocratie ?

Nous pensons que l'évaluation n'est uniquement une formulation de concepts, mais, surtout un élément de conduction de politiques, qui incorpore les contradictions et intérêts des classes sociales antagoniques; donc, nous nous proposons de discuter trois dimensions de l'évaluation présents dans la conduction actuelle des politiques éducationnelles pour l'enseignement supérieur (Neves et Siqueira, 2006), et cela, dans plusieurs places, de façon concomitante dans un même document ou proposition :

a) l'évaluation comme instrument de pratique de gestion;

b) l'évaluation comme instrument de controle social et

c) l'évaluation comme possibilité de régénération de l'autonomie politique et académique.

1. L'évaluation comme pratique de gestion, c'est la suggestion centrale de la Banque Mondiale; cela reflète sa préoccupation avec la régulation des politiques publiques des pays périphériques. Basiquement elle désigne les objectifs, les buts et fait la quantification des résultats. L'exécution des politiques publiques reste restreinte à la gestion de ces résultats. Plus qu'un contrôle spécifiquement fiscal ou du genre auditorat ayant pour but la responsabilisation des gens ou institutions due à des objectifs et fins non accomplies, la “gestion à résultats à être accomplis” présuppose un contrôle chaque fois plus intense et réalisé par des évaluateurs professionnels, prépares spécifiquement pour cette fonction et qui, aussi, aient des liaisons professionnelles et des expériences de travail dans les champs et programmes à être évalués.

Le sens de l'accountability, ici, est exactement celui de l'inquiétude avec les résultats à partir de l'exigence d'un monitorage constante et aussi un perfectionnement constant des instruments de mensuration et de divulgation de ces résultats.

Cette dimension de l'évaluation provoque une prise de distance chaque fois plus grande, entre l'institution, les processus et les gens que sont en train d'être évalués et, aussi, l'agence évaluatrice; cela contribue à maintenir dans des pôles opposés la planification et l'exécution des politiques. Cela est une caractéristique actuelle du MEC, lequel centralise les décisions et décentralise le côté opérationnel des décisions (Neves, 2005). “L'argument d'autorité” de la nécessite d´efficacité et d'efficience de la gestion intervient radicalement sur l'autonomie du sujet qui est en train d´être évalué, et cela à partir du faits que le sujet/institution n'as pas le pouvoir de décider directement quels sont les objectifs de l'évaluation.

B) L'évaluation comme contrôle social : dans une dimension autre, l'évaluation comme contrôle social donne valeur à la formulation des objectifs de façon autonome, à partir des demandes des propres institutions de l'enseignement supérieur (IES), surtout par rapport à la destination des ressources. Associé à la conduction des politiques, l'évaluation aurait besoin d'un contrôle social, à partir de la constitution d'organismes représentatifs des intérêts des différentes classes sociales dans les conseils délibératifs de chaque IES, ces négociations nécessairement provoqueraient la prise de décisions locales et nationales également représentatives. La clarté et la transparence publique du processus et, aussi, l'amplitude des résultats seraient la base de l'évaluation. Dans cette dimension, sont mises en valeur les actions résultants des projets en compromis directs avec les politiques sociales, aussi bien avec les politiques de création de science et de technologie. Notre point de vue est que le contrôle social peut se constituer comme base de consolidation et de récupération de l'autonomie des IES brésiliennes.

C) L'évaluation comme possibilité de régénération de l'autonomie politique et académique.

Ce type d'évaluation naît des propositions d'auto-évaluation et incorpore les demandes des IES par rapport à la rénovation de ses projets institutionnels, ses stratégies de création de connaissance, ses stratégies de résistance à la présence asservissante des déterminations du projet de la nouvelle social démocratie. Cette dimension nous apporte une nécessité, chaque fois plus grande, d'ampliation de la capacité d'évaluation des institutions au-delà des nécessités de gestion, au-delà des nécessités du marché - de formation des professionnelles - exigeant une démodélisation des actions pour pouvoir faire l'accompagnement, la divulgation des résultats les plus diverses, des actions de l'enseignement, recherche, extension et gestion de l´enseignement supérieur et responsabilité sociale.

Dernières Réflexions

L'évaluation dans sa dimension de contrôle de gestion, est clairement hégémonique dans la conduction des politiques éducatives pour l'éducation supérieure au Brésil d'aujourd'hui . Les décisions éminemment politiques apparaissent comme une question de gestion qui exige une réponse immédiate et qui ne peut être ajournée par l'organisme qui fait l'administration, la gestion des affaires éducationnelles. Les problèmes de l'enseignement supérieur, soit par rapport à l'administration, soit par rapport aux questions de production et de diffusion de la connaissance, ne sont pas reconnues comme des déterminations des formations sociales concrètes, ni comme l'expression des intérêts des classes sociales, mais sont interprétés en tant que décisions qui doivent êtres prises pour résoudre des problèmes et assurer l'application des ressources.

La profusion de création officielle de commissions, groupes de travail et comités d'évaluateurs non représentatifs des intérêts sociaux qui traversent notre société est une stratégie amplement utilisée actuellement au Brésil. Il est possible que nous soyons en train de voir, au Brésil, la création d´une nouvelle génération de gérants du projet conservateur, tel comme nous l'avons eue dans les années 1960 et 1970 : à ce moment là, ils s'appelaient gérants du développement aliéné (desenvolvimentismo). Actuel­lement de tels groupes sont créés à partir des indications des pairs, ou de professionnels de chaque champ de connaissance : cela ne garantit, d´aucune façon, le processus de gestion démocratique. Cela nous pûmes le percevoir au Brésil, quand des audiences publiques ont été réalisées autour du projet de réforme de l´enseignement supérieur du MEC, dont les résultats, quant ils s'agissait des résistances, ont étés simplement oubliés. La résistance sociale directe de plusieurs sujets politiques collectives, malgré tout, a garanti minimalement, un délai et quelques révisions dans les projets (CEA, 2006).

Au début du XXI° siècle, le Ministère de l'Éducation et de la Culture (MEC) a créé et a fortifié ses secrétariats et agences collaboratrices en tant que noyaux stratégiques de formulation des politiques et de politiques d'évaluation, tournés de façon focalisée à chaque niveau et modalité de l'éducation nationale, donnant un nouveau visage au concept de publique non-étatique, lorsque on a commencé à établir des contrats des services spécialisés avec des entreprises privés. L'État ne produit plus, fait uniquement la gestion des politiques publiques. Les services publics doivent exécuter ces politiques ; l'État devient, donc, un remplisseur des tâches.

Dans une mise en scène, ou un décor, pessimiste de l'évaluation comme pratique de gestion, l'évaluation finit par prendre en charge, de façon restrictive, la possibilité de changer dans un projet, objectifs, directions, qui sont déjà tracées, et cela en décon­sidérant les intérêts populaires et, de cette façon, maintenant l'épine dorsale du projet de sociabilité de la nouvelle social-démocratie².

Bibliographie :

BANCO MUNDIAL. Relatório Mundial sobre Desenvolvimento. O Estado num mundo em transformação. Washington: Banco Mundial, 1997.

______. Higher education in Brazil: challenges and options (World Bank Country Study). Washington, D.C.: World Bank Association, mar., 2002.

BRASIL. Programa de Aceleração do Crescimento. Brasília, 2007. Disponible au http://www.mp.gov.br . Accédé au 25 février 2007.

CÊA, G. S. Dos Santos. As versões do projeto de lei da reforma da educação superior: princípios, impasses e limites. In NEVES, L. M. W.; SIQUEIRA, A.C.. de.(orgs.). Educação superior: uma reforma em processo. São Paulo: Xamã, 2006.

FALLEIROS, I. e MELO, M.P. Reforma da aparelhagem estatal: novas estratégias de legitimação social. In NEVES, L. M. W.(org.) A nova pedagogia da hegemonia. Estratégias do capital para educar o consenso. São Paulo: Xamã, 2005.

JOHNSTONE, B. Institutional differentiation and the accommodation of enrollment expansion in Brazil. In WORLD BANK. Higher education in Brazil. Challenges and options. A WB country study 23872, March, 2002.

LESBAUPIN, I.(org.) O desmonte da nação. Balanço do governo FHC. Petrópolis: Vozes, 1999.

LIMA, K.. Governo Lula: neoliberalismo requentado e requintado e os delementos políticos da reforma de educação superior brasileira. In Universidade e Sociedade, Brasília, ano XIII, n. 32, 2004.

MELO, A. A. S. de. A mundialização da educação: consolidação do projeto neoliberal na América Latina: Brasil e Venezuela. Maceió: EDUFAL, 2004.

______ . Os organismos internacionais na construção de um novo bloco histórico. In Neves, L. M. W. (org.). A nova pedagogia da hegemonia. Estratégias do capital para educar o consenso. São Paulo: Xamã, 2005.

______ . Avaliação institucional do ensino superior: controle e condução de política educacional, científica e tecnológica. In NEVES, L.M. W.; SIQUEIRA A.C. de.9Orgs.). Educação superior: uma reforma em processo. São Paulo: Xamã, 2006.

NEVES, L. M. W. A reforma da educação superior e a formação de um novo intelectual urbano. In NEVES, L.M.W.; SIQUEIRA, A. C. de. (orgs.). Educação superior: uma reforma em processo. São Paulo: Xamã. 2006.

NEVES, L.M.W. (org.) A nova pedagogia da hegemonia. Estratégias do capital para educar o consenso. São Paulo: Xamã, 2005.

NEVES, L.M.W. e Siqueira. A.C. de. (orgs.) Educação superior uma reforma em processo. São Paulo: Xamã, 2006.

SINGH, A. (org.). Stabilization and reform in Latin América: a macroeconomic perspective on the experience since the early 1990s. Washington: International Monetary Fund, 2005.

Cette communication a été traduite par Sergio Borba.

Contribution de Mme Adriana Almeida Sales de Melo, Directeur du Centro de Educação (CEDU),
de L'Université Fédérale de Alagoas, Brésil.
Professeur du D.E.A. Éducation Brésilienne, UFAL.
Maître et Docteur en Éducation, Planification et Politiques Éducationnelles.

E-mail: adrianaufal2008@gmail.com.

Symposium 6